江右史学 | 刘劲松：谘议局与近代江西的政治转型——以江西谘议局第一次常年会议案为考察中心

摘要：江西谘议局的设立，标志着近代江西政治转型拉开了帷幕。在第一次常年会期间，江西谘议局积极履行法定职能，通过了大量议案，保育民生，监督行政，取得了显著成效。谘议局开启了近代江西的法治萌芽，实现了中央政府政治体制改革的基本目标，预示着省级政治单位朝着三权分立的方向迈出了重要一步。

关键词：  江西谘议局  第一次常年会  

                   行政部门         政治转型

谘议局是清末宪政改革的一项重要内容。中央政府要求各省设立谘议局，首要目标为各省采取舆论之所，为将来组织省议会打下基础。就政治层面而言，谘议局依据三权分立的原则，代表民意，意在改变传统省级政治单位高度集权的状况，实现分权与制衡。江西谘议局在中央政府督导下成立，对推动近代江西的政治转型发挥了重要作用。本文以江西谘议局第一次常年会议决案为中心，力图揭示江西政治发展的近代转型。

议决案的一般性考察

宪政的基本原则之一为法治，即政府行政必须于法有据。法产生于由民意代表所组成的立法机关。根据《谘议局章程》，谘议局的主要职能包括议定一省之法律。江西谘议局成立后，议员议政情绪勃发，迅速展开立法工作，为江西巡抚依法行政提供了极大便利。

江西谘议局议员名单

江西谘议局于1909年10月成立后，议员提案十分积极。根据《江西谘议局第一次常年会议案目录》，在第一次常年会期内，该谘议局议决案总数为171件，其中议员自行草具的议案即达115件（已经提议议决案105件，已经提议而未议决案10件），占提案总数67%；行政部门提案31件，仅占总数约17%，与地方自治团体及人民陈请建议事件相仿。众所周知，20世纪以来，在实行议会政治的国家中，议会的议决案多以行政部门提出为主。江西谘议局议员的这种提案态度，堪称积极。议员不但提案积极，而且议事效率极高。根据《谘议局章程》，谘议局常年会的期限为四十天。以此期限评估江西谘议局的议事效率，在第一次常年会期间，谘议局每天议决案数量为四件多。另依据《江西省谘议局议事细则》，谘议局每天午后一时至六时议事。如果以平均每天议事5个小时计算，每件议案需时90分钟不到，其议决效率不可谓不高。

从提案内容看，议员对省计民生尤为关注。在议员自行提议议决的105件草案中，主要包括：

1、裁并税务机关类。包括裁并百里内税局议案、酌裁南丰查验所议案、酌裁南康三江口税局议案、酌裁广信税局议案、酌裁省城旱卡分局议案、酌裁赣州税局议案、酌裁饶州税局议案、酌裁省城七门查验所及旱子口议案、请裁万载珠树潭分口议案、请裁义宁州城门旱卡税局议案、请裁老鹳嘴税局议案、请裁上高虎槛铺岸税局议案等，这类提案共17件。谘议局后来将这些议案合并为《呈请裁并厘卡由》案，要求省政府采纳执行；

2、改良税契、减免税捐类。主要有税契议案、请免租谷抽税议案、变通铺捐议案、变通贴捐议案、禁缉私巡丁私造包票议案、辟利源省烦费去壅蔽议案、禁烟项下抽捐议案等，有14件；

3、鼓励发展实业、道路交通类，有振兴渔业议案、整顿林业议案、修改船会章程议案、通水道以利农商议案、整顿船埠以安行旅议案、铁路议案等，有14件；

4、改良社会风气类。主要有请禁私开彩票议案、禁止演戏议案、禁演赌剧议案、严禁异端议案、禁止游民议案、禁溺女议案、拟禁淫亵书画议案、请定缠足罚则议案、变通清节育婴办法议案、请严拿掠卖人口要犯议案等，有15件；

5、人身自由类。有慎重人命议案、轻生命议案、私和人命议案、优待老农议案、保全农人议案、优待选民议案、改良监狱议案等，有8件；

6、规范行政行为类。有禁缉私巡丁枉报议案、改缉私局员考成议案、饬州县罚锾准与绅民结算议案、饬州县宣布罚锾数目议案、禁官吏张罗议案、请立公估议案、改良官纸专卖章程议案、请筹还挪款以维持公益议案等，有11件。

综观议员自行提案内容，大多与省计民生密切关联。这些议案呈现两大特点：一是清除积弊、保育民生。这类议案包括裁并税务机关、改良或减免捐税、改良社会风气等；二是规范行政行为。这类议案体现的是民意机关对行政机关的监督。一般而言，保育民生和规范行政是立宪政治的基本特征。江西谘议局第一次常年会所决议案的这两个特点与近代立宪政治的基本特征几乎完全一致。谘议局的设立，为江西省行政部门依法行政提供了法律基础，改变了传统意义上省级行政单位高度集权的运作方式；议员作为民意代表在制衡行政权力、保育民生方面发挥了积极作用，体现了近代江西政治朝着法治方向转型的良好发展态势。

税法议案：谘议局的民生关怀

议决税法是近代民意机构的基本职权之一，是立法机关节制行政机关一种主要方式。在第一次常年会期间，江西谘议局履行职能的最大亮点即为通过了税法议案。这一法案是在与行政机关的角力中通过，充分体现了江西谘议局的民意机关性质，捍卫了江西民生。

事情是这样的：第一次常年会期间，江西省行政机关分别向谘议局提交了丁漕税法议案和丁漕钱价议案，就丁漕征收办法提请谘议局同意。两案的主旨是丁漕征银、铜圆折收，以舒解官府困难。按照此种征收办法，民众负担势必加重。谘议局立足于民众地位，强烈反对行政部门提出的损害民众利益的解决方案。其反对理由为：

第一，官府并不困难。针对江西省行政部门在提案中声称的所谓行政困难，议员表示，州县的收入不仅在于丁漕的盈余，除了薪俸外，其他各种陋规，名目繁多，进款不少。而且行政部门开支，十足进而九几出，官价收入而折扣支出。如此一来，官府坐拥余利。此外，如纳粮裁票，则有串票捐；逾期未完则按时加价，涨价部分则为官府所有。各种方法，集腋成裘，不在少数。这是其一。其二，江西省的先例，丁漕征收按照当时银价，每两易足钱一千八百文。现在银一两易九五钱，二千文实仅一千九百文。除报解之外，应该略有赢余。其三，州县戚友幕丁过多，耗官剥民。而这些人平日学非所用，事事需人，刑钱帐房不得不重加薪修。议员指出，现在官习法政等事，可以自理，如能俭以养廉，自无入不敷出之患。所以，从总体上说，官府并不困难。

第二，官府应该体恤民生疾苦。议员表示，近年来水旱频繁，物价飞涨，籴谷所增带来的收入，不足以抵其他物价所涨之价格，以致农民收入减少，田地荒芜，甚至于农村有“有田多累”之谚。如果再加以丁漕涨价，民困将更不堪言。其二，乡民售物所得铜圆均为十足，而银圆均照时价折扣。现在交纳官粮折收银圆，任意抑价；如果交纳银圆，必须补水，“此诚情理之不可通者。”哀哀小民，无所控诉。议员愤慨：“今不责抑价者之非，而转责乡民以筹补，此诚来自田间者所不敢置喙矣。”批评矛头直指政府。其三，当今赣省人民生计困难，如果必须一律征银征洋，则银洋价格必然更加上涨，铜圆价格势必更加下跌，整个物价必然因此昂贵，民不聊生。其四，当下圜法未定，如果变通税法，小民以谷易钱，以钱折扣银圆，在兑换纹银之时，商人垄断而政府抑勒，其何堪忍受？总之，政府困难，民众也不好过。作为官府，应该节俭，体恤民生疾苦。

第三，谘议局不能迁就政府的所谓困难。议员强调，“谘议局代表舆论，宜为百姓计较。民为邦本。百姓足，君孰与不足？”所以，“利官不如利民，妨民即所以妨官。若不便于民而独便于官，虽便犹不便。”这是其一。其二，当下舆论期望议员代表在丁漕一事最为急迫。征收丁漕方式，虽然各不相同，但“其抑勒折收，则几如一丘之貉。”“若不议民困而先恤官，议员所万不敢与闻者也。”其三，赣省丁漕折钱已经奏明通行，官铸铜圆也奏定通行市面，可以完纳银粮，足以表明政府信用，“今谘议局开会伊始，遽使津贴官困而改易旧章，抑或改征银洋，以失民信，此又议员之所不敢出此也。”其四，现在国家新政，地方自治需款十分迫切。假如陋规未革，中饱未提，却为州县筹备津贴，必使民不堪命。因而，谘议局不能迁就官府。

第四，行政部门可以通过廉政解决困难。议员指出，现在经济困难，皇室经费尚议节省，何论其他？他们提出，除练兵、学堂经费外，可援引同治十二年删除藩司公费例，将知府公费及提补捐款，酌量核减，均作州县办公之用。其二，委员因公外出，实际上是从前照顾贫员之意，现在无余润可分，自应裁革，以示体恤。其三，各州县对于上级官长，凡从前所有一切供给办差之费，均应一律裁去，则州县自可裕如。其四，如果说州县亟宜筹费，以资办公，也应照规章制度，将丁漕内所取民间一丝一粟，和盘托出，列表详说，由行政部门交付谘议局核定，酌盈济虚，不用担心无款匀派。“此正本清源之法也。”

谘议局不仅批驳了江西省行政部门的所谓困难，而且向行政部门提出了兴办义图、清查中饱等丁漕善后的办法，以一种负责任的态度，力图保育民生。总之，议员表示，征收丁漕，应该按照旧章办理，不便变通。同时提出，现值开征之期，呈请抚部院“立发通电，严饬各州县，征收丁漕，概用官票铜圆，不得抑勒银圆，以恤民用。”(《呈报议决本省税法议案由》)

江西谘议局关于税法的答复，合情合理，周密完备，在当时各省谘议局中极为少见。该文目的十分清楚，即限制官府任意加税，影响民生，展现了谘议局的民意特质。然而，省行政部门并不屈服于谘议局的反对，照会该局，申明反对意见。谘议局则针锋相对，据理力争。鉴于省行政部门的反对态度，谘议局议决案强调：“税法一案，民生国计，关系非轻。本局审慎再三，只有谨遵宪法大纲臣民权利义务项下第八条臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。所有本届临时会内覆议本省税法议案，仍执前议”，(《呈覆本省税法议案仍执前议由》)反对政府苛税人民，态度十分坚决。

江西谘议局在税案问题上坚持原则，保育民生，节制行政权力，充分展示了近代民意机构的基本特质，标志着民治政治在江西已经萌芽，这在江西几千年的传统集权政治体制上是相当难能可贵的。

规范行政行为

监察权是民意机构监察行政机关的一项基本权力，民意机构借此监督行政机关依法行政、合法行政、合理行政。在第一届常年会期间，江西谘议局多次动用监察权，在规范官府行政方面作了巨大努力，其中以裁减税卡案和消除胥差积弊案最为典型。

裁减税卡案。清末江西税卡林立，多如牛毛，严重影响了经济发展，民怨甚大。以南昌府属为例，其税卡存在的问题主要有：

1、税卡距离过近。如，楼前子口距离滁槎分口相距五里，泸州子口距离樵舍分口仅四里，王家渡税卡距离樵舍分口也不过二十里。这些子口均可裁撤；

2、税卡所设，得不偿失。如，义宁州城门设旱局四处，但该四局岁入仅二千余两，除开用外，每年解款不过数百千。如果全行裁撤，所有货物仍在义宁桥头纳税，则桥头税收每年可增加一千余金，于增加税收实有裨益；

3、某些税卡没有必要设立。如幽兰塘子口、茬港子口均不通大河，没有必要设立。再如市汊后子口及将军渡子口专为丰城南昌而设，但两县并无大宗货物由该卡经过，而且春天涨水通船时间不过三四个月，此后则河水枯涸，无河可通。不仅如此，两子口东有谢埠，西有市汊，南有李渡，北有省城。此二卡完全没有设立的必要；

4、某些税卡勒索商民现象严重。如省城南昌各门查验所本为稽查商货偷漏税而设，民间日用买卖细微之物，原来不用交税。但当时各门巡丁杂役，即使肩挑背负零星小物，每次必定讹索，中饱私囊，流弊很大。再如石灰窑旱道分口、章外安济渡头旱道分口并无委员驻局，全为幕丁盘踞，任意讹索，零星小件，斗粟尺布，无不留难需索，饱其私囊，应该裁撤。

江西其他各地的税卡问题与南昌大同小异。根据谘议局的调查，全省各地需裁并的税卡有五十三处之多。税卡林立造成物资流通不便，严重影响了经济发展。谘议局对此深恶痛绝，力图拨除，为此通过了《呈请裁并厘卡由》案，要求行政部门裁并厘卡。呈文指出，近来江西统税分口之多，甲于各省，而出产与以前比较，则日渐衰微。推原其故，“大半因局口讹索留难，不免亏折。而沿途停搁，尤不足以赴市情之变动，辄相戒以不前。坐是销路日疲，产物因而更少。”具体来说，问题在于局口过多，相离太近，实际上无裨于国课，下有损于民生。譬如甲乙两局中间不过百里，却更设丙局于其中。丙局所征之税，不过出产销售于此百里以内的货物，此种腹地货物，能征几何？而且一局之设，委员、司事、巡丁、工役用人，以数十计；房屋座船薪水杂费糜款，以数千计。而该局所入势必不能即敷局用，必藉他局正款以为补助。所以，谘议局呈文劈头即谓：“关卡之税，以利国而不病民为宗旨。故各国但设关于边境，重税入口而轻税出口，以保护民业。”原来设局之初意，本求税款之增加，而结果却与之相反，“则裁并局所之无损于国课，理势实属较然。” (《呈请裁并厘卡由》)

消除胥差积弊案。20世纪前10年，江西司法范畴积弊甚多，尤其胥差讹索使民众普遍难以忍受，怨声载道。谘议局成立后，江西省政府向谘议局提出解决办法三条：一为公给差费，二为尽革胥差，改用民夫，工资仍由地方筹给，三为改用警察亲兵。谘议局表示异议，认为这三条建议不能防止弊端：

1、公给差费。议员认为，现在各州县新政繁兴，各方面需款甚多，很难筹集这一大笔常年经费。议员表示，世界各国，没有无讼费之司法审判。百姓之所以害怕诉讼，由于没有明确的法律规定的诉讼费用。如果明定章程，民众自有遵从义务。

2、改用民夫与公给差费一样，均存在筹款困难问题。且乡民必各有常业，如果不得其人，则作奸犯科与向来胥差无异。

3、对改用警察亲兵，议员指出，司法警察设立后，胥差当然裁撤。但现在警制未完备之时，尚难运用。至于亲兵积习，与胥差一样，名目虽然不同，实际却是一样的。谘议局强调，“就目前救济方法而论，仍以规定差费，令民间自行出费，尚为可行。” （《呈报议决胥差案由》）

此外，谘议局还指出了几种典型的司法积弊，要求行政部门严查：

1、各州县门签稿问题。当时每遇词讼，人证到齐时，胥差门役借此索取费用；若勒索不足，则压不报到，一案拖延，动需时日。门签稿虽经政府明文裁撤，但相关人员变立名目，讹索如前辙。谘议局要求省行政部门通饬严行禁止，并责成地方官随时查究严办；

2、诬架问题。当时各县里胥往往将粮户花名任意诬架，移甲于乙，曾有十多户被诬为欠户。地方官不辨虚实，传拘管押，当事人被累无穷。谘议局要求省政府通饬地方官不许偏听。如果查出诬架实情，一定要严办该胥，以儆刁习。 （《呈报议决胥差案由》）

为了解决司法积弊，谘议局通过了《词讼胥差费用章程》十条，以规范司法行为。其主要内容为：

1、限定拘讯差役人数，“案情重大者，拟派差四名，小者二名”（第二条）；

2、规定拘传期限，“拟按原被住址、距城远近酌定限期。如原被及证人在十里以内者，限即日传到；十里以外至五十里者，限三日传到；五十里以外至百里者，限四日传到；百里以外限五日传到”（第三条）；

3、规定拘传费用，“住址在五十里以内者，准给差役饭食川赀钱五百文；五十里以外至一百里者，准给钱一千文；百里以外者，准给钱一千五百文，均于票内注明，由原被告各认半数分派，此外不准需索分文。”（第五条）

4、限定讼费类型，命盗抢窃奸拐等案免费，“因户婚田土等事，规定讼费钱四千文。结案之日，无论原被，责令理曲者当堂交纳。如两造无甚曲直，则由两造各半分认。”（第六条）（《词讼胥差费用章程》）从内容看，以上各条对改善司法形象、纠正司法积弊具有积极作用。

权力不受限制便会无限扩张。谘议局设立前，江西省行政单位借新政改革之机，鱼肉百姓，民怨不小。谘议局成立后，议员依法监督行政部门，力图净化政风，保育民生，纠正行政单位的不良行政，充分发挥了民意机构监督行政部门的职能。在谘议局的严密监督下，传统上行政集权政治受到了一定程度的制约，江西政治朝着分权方向健康发展。

谘议局的成效分析及小结

根据《江西谘议局第一次常年会呈报议决案》（共61件）分析，谘议局的议决案受到了不同对待，大致情况如下：

上表表明，谘议局呈报的61件议决案中，56件有批复，占总数的92%；5件无批复，约占8%。这5件无批复议决案为《烟害议案及辅助禁烟议案》、《赌博议案》、《公共卫生清洁之办法议案》、《重申禁令通饬严拿掠卖人口议决案》、《议决建吕县蔡允升提出该县迭遭水患请饬地方官查明办理案》。无批复并不意味着反对，这5件议案恰恰为政府所同意施行。

4件为行政部门反对的议决案为《本省税法议案》、《裁并厘卡案》、《陆路交通议案》及《普行义图筹定公费劝化械斗案》等，约占议决案总数的6.5%。其中谘议局和巡抚围绕着税法案和裁并厘卡案展开了激烈角逐，是为江西谘议局第一次常年会最为令人注目的地方。该二案也最能体现谘议局的民意特质，具有指标性意义。

缓行案和有待讨论案共13件，缓行案似可划入同意案一类，需讨论案也并不意味着遭到行政部门反对。综上所述，不难发现，在第一次常年会期内，谘议局议决的绝大部分议案得到了江西巡抚的认同和支持，反对比例仅为6.5%左右，不到一层。这组数据表明江西巡抚与谘议局尽管在少数重要议案上有冲突，但大体配合默契。

那么，如何比较江西谘议局的议事成效呢？可以从三个方面进行比较，一是与其他各省谘议局比。根据《东方杂志》载，同样在第一期常会及临时会，直隶、吉林议决案均为28件，山东议决案为68件，江苏总计呈报46件（不包括督部堂未复34件，抚部院未复5件），浙江成立案27件（议案由巡抚提出者11件，议员提出者55件，议员建议者3件，人民建议者18件，归并案8件），湖南所有议决可行不可行各种议案共33件，福建议决案49件（不含申覆谘议案5件、转呈陈请建议书6件），广东已议决者25件（不含已答复者3件，未答复者22件）；二是与资政院第一次常年会（会期共100天）比。该院议决事项有20多件，即3、4天议决1件；三是与英国比。1878年英国议会议决了法律案447件，每件法律案议决时间实际平均为1小时45分钟。 通过比较发现，与国内其他省份的谘议局比较，江西谘议局议决呈报总数仅次于山东，不可谓不多；与英国议会比较，江西谘议局议事效率不可谓不高。简言之，在第一期常会内，江西谘议局的议事成效十分明显。

在江西的政治发展过程中，谘议局的出现具有开创意义。在第一次常年会期间，江西谘议局议事成效显著，对促进近代江西的政治转型发挥了重要作用。第一，谘议局开启了近代江西的法治萌芽。法治与人治的根本区别在于权力的行使受到明确的制衡。江西谘议局作为民意机构，依据《谘议局章程》和《钦定宪法大纲》，扮演着省议会的作用：该局依法行使地方立法权，通过了大量议案，为江西省行政部门依法行政提供了法律基础；该局立足于民生国计，有效地行使财政权，努力纠正行政部门的不当行政；该局充分发挥了民意机构的监督职能，促使行政部门合理行政。众所周知，民意机构是现代民治政治的基本特征，民治政治又是通过法治实现的，立法权、财政权和监督权为民意机构的三大基本职权。江西谘议局的出现，改变了江西历史上高度集权的传统政治方式，使行政权第一次受到了民选机构的制约，标志着法治的种子已经在江西大地上萌芽。

第二，谘议局实现了中央政府政治体制改革的基本目标。按照预备立宪的宗旨，省级行政单位依据三权分立的原则进行体制改革，谘议局扮演着省级民意机构的角色。根据《谘议局章程》第二十一条，谘议局应办事件的核心内容为“议决本省岁出入豫算事件”、“议决本省岁出入决算事件”、“议决本省税法及公债事件”、“议决本省担任义务之增加事件”、“议决本省单行章程规则之增删修改事件”、“议决本省权利之存废事件”、“公断和解本省自治会之争议事件”、“收受本省自治会或人民陈请建议事件”等，包含监察财政、参与立法、协调本省自治会争议等事宜。对照江西谘议局在第一次常年会内的所作所为，不难发现，该局完全遵照章程的规定进行运作，与制度设计的要求一致，与预备立宪的改革目标基本一致。从这个意义上说，江西的分权体制改革取得了成功。

当然，江西谘议局并没有彻底改变行政权力过大的现象，谘议局一时还没有成为江西省的政治中心，民治政治还没有成为人们普遍接受的一种政治理念。不过，任何制度的完善都需要一个过程，不可能一蹴而就。总之，江西谘议局能够积极发挥民意机构的作用，限制行政权力的行使，标志着近代江西已经朝着宪政民治方向稳步迈进。

刘劲松

江西师范大学文旅学院副教授、史学博士，研究方向为近代中国政治史、文化史。崇尚以自由开放之精神做学问，以尊重历史之理念教书育人，鼓励学生以独立思考之追求积极上进。《中国近代史》、《中国现代史》、《中华民国史》等课程深受广大学生喜爱。

编辑：刘丽婷

责任编辑：张欣怡